作者：国务院发展研究中心社会发展部；北京联合大学

　　全球金融危机的影响仍在继续，“十一五”末期和“十二五”前期的经济增长前景具有较大的不确定性，如果经济下行压力仍然不减，保增长、保就业和节能减排的矛盾可能会进一步显现，短期内按资源节约、环境友好要求调整产业结构的难度会加大，没有更有力的政策协调手段，不容易在全社会形成环境保护的合力，且环保部门加强环境监管的难度在地方政府层面尤其大。

　　从现在到2020年实现全面小康目标，我国人口数量上仍然会继续增加，分布上仍然会继续集中，而我国仍然处于工业化、城市化中期。在这个时期，从我国已有的要素条件和产业格局看，有两类产业仍然需要大发展：具有显著市场和生产规模经济优势的产业，如钢铁、有色、化工、汽车等；以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业，主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等。这两类仍然是单位产值污染物排放量较高的产业。

　　显然，无论从工业发展和城市建设的规模角度分析还是从人均需要来分析，哪怕只考虑完成减排指标，环境保护工作的压力不会减轻。

　　近年来，环境问题日益成为民生问题，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高――环境问题不仅在生理上、也在心理上对公众产生了更为重要的影响；而且，环境污染导致人体健康损害是有积累效应的，快速工业化三十年后，我国将进入各类群体性环境与健康事件的高发或爆发期，目前公众对污染问题的敏感程度较高 ，环境危机易于演化成社会危机 ，这使得全面、及时控制环境质量的必要性大增。

　　基于环境保护和生态建设思路和“十二五”期间的主要环境问题，我们提出六方面政策建议：

　　一、统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题

　　由于我国仍处于工业化中期，难以限制对资源、环境压力较大的产业的发展，为此应以主体功能区划为依据，加强地区分类指导，以环境容量确定产业布局、以污染防治优化产业结构，对四类主体功能区制定分类管理的环境政策和评价指标体系，逐步实行环境分类管理，不同区域采用不同政策，以合理利用环境容量，确保产业结构和产业发展规模与资源环境承载力相适应，降低污染物的人群暴露水平。具体来说，在优化开发区域，坚持环境优先，优化产业结构和布局，大力发展高新技术，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目环境准入制度，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污，解决一批突出的环境问题，改善环境质量；在重点开发区域，坚持环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进工业化和城镇化，加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，基本遏制环境恶化趋势；在限制开发区域，坚持保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡；在禁止开发区域，坚持强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管，严禁不符合主体功能定位的开发活动，控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

　　二、优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构、构建绿色贸易体系

　　调整优化产业结构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。为此，应强化政策导向，在产业政策上强化环境准入。在确定钢铁、有色、建材、电力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求，新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。已无环境容量的区域，禁止新建增加污染物排放量的项目。另外，还应转变贸易增长方式，构建绿色贸易体系，缓解资源环境压力。建议在我国进出口手续增加一个可调节的环境保护“闸门”，限制资源环境密集产品出口，鼓励资源环境密集产品进口，充分利用“两个市场、两种资源”。“闸门”可设置在以下三个环节：进出口环境关税、市场准入环节、投资环节。

　　三、加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门和领导干部责任

　　首先要加强国家监察，完善环境执法监督体系；其次要落实单位和领导负责，综合运用约束机制和激励机制，促进地方政府、企业和其他组织严格执行环境法规与标准，自觉治理污染，保护生态。这其中，尤其要加强使环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现的制度建设，将依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”和环境保护绩效根据主体功能区划的不同在领导干部政绩考核体系中占据相应权重这两项措施在全国普遍制度化；第三要强化遵守环境保护法规在其他部门工作中的前置性门槛作用，并通过建立部门间信息共享和协调联动机制增强环境监管的协调性、整体性。

　　四、以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以人群健康影响为依据的环境管理制度

　　环保部门在环境污染监测和治理的对象上要从目前的传统污染物“压倒一切”的模式逐渐、分区域的向兼顾有毒有害有机物、重金属、放射性物质以及细颗粒物（PM2.5）等对人体健康更具危害性的污染物控制模式转变。为此，要把构建国家环境与健康综合监测体系作为新时期环境保护工作的重要内容，并尽快在全国范围内开展主要环境因素及环境所致健康损害调查，基本弄清我国环境污染所致健康损害的种类、程度、性质及分布情况，掌握环境污染所致疾病谱，依据风险评估制订国家环境与健康风险等级区划，确定特征污染物和优先控制污染物名单，将其纳入常规监测体系并形成以健康影响为依据的环境管理制度，实行对环境质量的健康风险管理，对八项环境管理制度进行健康化改造。

　　五、通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能

　　在目前的发展阶段，在重化工业仍然不得不大力发展的情况下，国家应通过产业、财税等方面的政策激励高污染行业的技术进步，以提高单位环境容量资源的经济产出，减小发展带来的环境压力；同时，要大力推动环保产业的技术进步，以提高环境保护水平和环境管理效能。

　　六、进行农村环境重点整治

　　以农村聚居点人居环境质量为重点，构建城乡一体化生态环境保护格局。要有效推进公共资源均等配置，应统筹安排城乡生态环境保护，推动编制农村环境综合整治规划，将环境监测和治理体系覆盖到农村，加大农村聚居点人居环境综合整治的资金支持力度；从生产要素流动看，工业下乡必须符合农业农村生态环境保护的要求，要控制污染企业向农村转移。