在入世后，日趋升温的中国能否成为新的世界印刷基地的追问中，监管政策对中国印刷企业在世界市场中竞争力的影响逐渐成为各方关注的焦点。2001年8月，在入世背景下修订完成的《印刷业管理条例》将对境外非出版物印刷品业务的监管由审批制改成了备案制。在入世的背景之下，政策面的松动显示出有关方面增强中国企业国际竞争力的决心。但在具体执行中，各地仍面临着在“把关”与“提高行政效率”之间，如何把握最佳平衡的两难问题。

    与许多领域的情况相似，国内对印刷企业境外接单的管理是实践先于监管。以1997年《印刷业管理条例》发布为标志，我国对承接境外印刷品的管理进入了法规时代。此前，虽然早在20世纪80年代初深圳便已经出现了以境外接单为主业的三资企业，但政府部门对此的明确表态却只有1988年7月国家计委发布的《关于印发扩大承接国外印件若干政策措施的通知》（简称《通知》）。物是人非，历经政府机构改革，当年的国家计委（国家发展计划委员会）已经变成了现在的国家发展和改革委员会。名称更替之间，彰显10多年来中国经济体制改革之迅猛。与后来出台的《印刷业管理条例》、《出版物印刷管理规定》相比，虽然《通知》的主要出发点是鼓励国内有条件的企业境外接单，而非行业监管，但它的部分条款却被后来的法规所继承。

    前审批时代

    《通知》对境外接单的鼓励姿态与当时印刷业的整体状况紧密相关。在经过20世纪80年代最初几年跨越式的发展之后，我国印刷企业的技术装备水平有了很大提高，不仅一举扭转了改革初期出书难的局面，甚至开始表现出生产能力过剩的苗头。正是在这样的情形下，新加坡、泰国、马来西亚、我国香港等国家和地区在印刷品出口方面的出色表现引起了计委的注意，加之恰好赶上包括日本在内的西方国家主要货币大幅升值，中国的印制价格在国际上比较优势明显，有关方面认为拓展海外印刷市场的时机已经到来。

    可以肯定的一点是，在决意推动印刷品出口之初，有关方面对印刷企业境外接单可能出现的问题已经有所预见，所以在规定来料加工业务可以享受有关优惠政策的同时，《通知》对承印企业的资格进行了明确规定，并提出承印企业和外资公司要对印件的内容进行审查。

    充满计划经济色彩的《通知》对国外印件承接企业资格的规定颇具时代特色。承印企业除了必须满足“技术水平高、印刷质量好、印刷周期短、经营管理好，并有发运条件”的硬性规定，还必须在有关部门圈定的名单之内，而第一批企业的选择范围只局限在北京、上海、天津、广东等少数几个省市。为了防止承印企业间的价格竞争，《通知》还责成中国印刷公司拟定对外报价，经有关部门批准后由各地参照执行。

    以严格的准入规定为前提，与后来条文清晰的印件审批制度相比，《通知》在印刷品的内容审查上相对比较宽松。按照有关条款，除宗教书刊、中外文圣经等印件需报国务院宗教局批准外，其他印件的内容审查由承印企业和外贸公司进行，“凡内容反动荒诞、色情淫秽、攻击我国与有损我国尊严的印件，一律拒印”。只有出现承印单位确定不了的情况才需报省（市）新闻出版局审定。作为必备程序，承印厂需将承印合同抄报当地新闻出版局、工商部门和海关备案，并接受其监督检查。

    《通知》对国外印件成品、半成品的管理规定基本为后来的有关法规所继承。

按照要求，国外印件的成品、半成品要严格管理，印完全部出口，多余部分销毁，不得流失。只不过与后来日趋收紧的政策相比，《通知》还为国外委托印件在国内的赠送、发行留了一道口子，凭借省部级主管部门的批文，承办赠送、发行的单位就可与印刷企业办理印刷成品的移交手续。

    由审批到备案

    一个十分耐人寻味的现象是，在此后相当长的时间内，国家计委发布的《通知》成了政府部门对印刷企业境外接单的惟一表态，包括1988年发布的《印刷行业管理暂行办法》在内的一系列与印刷业监管有关的规章、文件、通知均没有涉及对印刷企业境外接单的管理，直到1997年《印刷业管理条例》颁布。而在这将近10年的时间里，国内印刷业的情况已经发生了令人意想不到的变化。随着香港印刷企业的“北迁”和台湾印刷企业的“西进”，境外接单、境内加工的情况在以广东为代表的沿海地区已经非常普遍。由于事关精神文明建设大局，在日益频繁的印刷品加工贸易中逐渐暴露出来的一些问题，为后来出台的《印刷业管理条例》的有关条款做了铺垫。

    1997年5月开始实行的《印刷业管理条例》的一个重要特征是在规范化的基础上强化了对印刷行业的监管。与《印刷行业管理暂行办法》相比，《条例》不仅将原本只针对书报刊印刷的许可证制度推广到整个印刷行业，而且明文禁止设立外商独资印刷企业。具体到境外接单管理上，《条例》虽然取消了对承接境外业务企业资格的审查，但却明确规定，承接境外出版物印制的，印刷企业必须持有关著作权的合法证明文件，经省级新闻出版行政部门批准；承接境外包装装潢印刷品印制的，也必须经过有关部门的审核。这事实上确立了承接境外印刷品业务的审批制度。

    《印刷业管理条例》的出台标志着我国对承接境外印刷品的监管框架基本成形。以审批制为基础，有关方面对在我国印制的境外出版物、包装用品及其他印刷品实行严格监控，不仅实行严格的印前审查，而且印制完成后必须全部出境，不得在境内销售，完全堵上了计委《通知》留下的口子。由于出版物的特殊性，有关方面对境外出版物业务尤为关注，不仅比《印刷业管理条例》稍晚出台的《出版物印刷管理规定》再次重申了《条例》的有关规定，而且各地新闻出版局在审批有关业务时十分谨慎，原文审读成为各地约定俗成的“惯例”。

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    外经贸部于2000年发布的《关于进一步加强加工贸易审批管理，严禁开展任何违法、违规加工贸易业务的紧急通知》是继《条例》之后，有关部门对印刷企业境外接单的再次表态。这份与海关总署、国家测绘局、新闻出版署协商后发布的《紧急通知》，针对境外印刷品来料加工贸易中出现的问题，明确要求，以加工贸易方式生产出口的印刷品，必须向省级新闻出版行政机关申请核准，向其提供样品备案，并在《加工贸易业务批准证》中注明相应内容。

    《印刷业管理条例》、《出版物印刷管理规定》与外经贸部的《紧急通知》一起构成省级新闻出版行政部门审批境外印刷品业务的主要依据。即使在2001年8月国务院颁布实施了修订版《印刷业管理条例》之后，绝大多数省市仍依照1997年《条例》的有关规定进行业务审批。

    入世背景下出台的修订版《条例》在境外接单监管方面的最大突破是从审批制向事先备案制的转变，不过这种转变只局限在包装装潢印刷品和其他印刷品业务领域，按修订版《条例》的规定，印刷企业承印境外包装装潢印刷品和其他印刷品，必须事先向省级出版行政部门备案。

措辞变换之间，表明我国印刷业的对外开放步伐明显加快。与包装装潢及其他印刷品领域的重大突破相比，对境外出版物印刷品的监管政策没有显示松动迹象。审批制与备案制的共存成为目前我国对印刷企业境外接单监管的最大特色。

    市场推动政府

    以审批制为基础的印刷企业境外接单监管体系有效地解决了印刷品出口贸易中的违规问题，但在实际操作中也遇到了一些问题，这些问题在三资印刷企业比较集中的沿海地区表现尤为突出。

    审批制在实践中遭遇的最大难题是难以保证合理的审批周期。按照修订版《条例》的规定，省级出版行政部门是承接境外印刷品业务的审批和备案部门，对一些远离省会城市的印刷企业而言，一笔业务经过当地出版部门的初审之后，还需到省里终审，来回往复，顺利的话，十几天能办好全部手续，稍一拖沓，便是一个多月，在对周期要求日趋严格的今天，这很难达到海外客户的要求。

    相对来说，北京、上海、天津、重庆等直辖市的企业处境要好一些，由于省去了初审环节，因而在周期上更有保障。在境外印刷品业务较多的深圳、东莞等地，情况就要复杂得多。由于业务量大，周期要求严格，在市场推动之下，深圳市新闻出版局根据本地的实际情况，积极向省局反映企业的实际需求，并取得了省局的大力支持。目前除了出版物任务审批、社科类连续性出版物审批以及涉及政治、宗教、民族、人体、地图五类内容的出版物和包装用品仍需到省里审批外，70%以上的境外印刷业务的终审都可以在深圳解决。立志于将印刷打造成都市产业的上海则在2000年发布了《关于鼓励本市印刷企业承接境外印刷业务规范审批手续的通知》，推动上海企业进军国际市场。

    由审批到审读，这中间存在的另外一个问题是，各地新闻出版局大都编制有限，从人力上就很难保证在规定时间内完成审读任务。随着行政审批制度改革的深入，各地新闻出版局一般都承诺了完成审批的时间，如深圳和上海都承诺在5个工作日完成审批。但据有关人士介绍，深圳市新闻出版局负责境外印刷品业务审查的工作人员只有两个，这两个人要负责全市每年近3000件境外印刷业务的审查，平均每人每天4件多，为赶时间，两人经常加班加点，甚至出现连夜赶到局里审批急件的情况。目前，深圳市境外印刷品业务的按时审结率保持在100%。

    这还不是问题的全部。由于人手有限，而境外印刷品业务又来源甚广，经常涉及各国语言，单凭新闻出版局自身的力量很难保证储备足够的外语人才。上海的应对之策是利用整上海对境外包装装潢及其他印刷品的管理已经由审批改成了印前备案。

    在“把关”与“提高行政效率”之间，境外印刷品业务审批的一个两难问题是如何把握两者之间的最佳平衡。在深圳文化系统进行行政提速时，便有人提出，文化管理政策性强，审批程序过于简化会影响文化管理工作，在召开专门会议后，有关方面认为，深化审批制度改革，提高行政效率是迎接我国入世、建设高效廉洁政府的需要，也是实现市民的文化权利，把握先进文化前进方向的重要举措。目前，深圳对境外印刷品业务的审批周期平均已经缩短到2~.5天左右，部分申请急件甚至立等可取。另外一点能体现特区与众不同之处的是，对所有境外印刷品业务审批，新闻出版局不收取任何费用。

    对有志于打造世界印刷基地的地方政府而言，如何在既有政策框架内最大限度地提高办事效率，增强本地企业的国际竞争力，同时又不触摸政策底线是一个十分微妙的问题。

    尽管从有的企业口中传出了某些地方审批制度执行并不严格的说法，但绝大多数地方政府仍在既定的政策范围内谋求行政效率的提高。对企业而言同样如此，虽然个别企业想方设法规避监管，但大多数企业都能依照法定程序办理有关手续。谁也不想拿几千万美元的投资开玩笑，一家外资企业的老总表示。